Kontanthjælpens veje og vildveje

Bent Jensen:
Hvad ved vi om modtagerne af kontanthjælp?
En oversigt over publiceret forskning om kontanthjælpsmodtagere i perioden 2007-14
Syddansk Universitetsforlag
2014
Kan downloades gratis hos Rockwool-fonden

 

Bent Jensen fra Rockwoolfondens Forskningsenhed har skrevet en lille og relativ let læst forskningsoversigt over kontanthjælpsundersøgelser, der dækker perioden 2007-14.

Bogen er på mange måder nyttig i den aktuelle politiske debat, både fordi vi lige har været igennem en kontanthjælpsreform, men lige så meget fordi, at især den nuværende borgerlige opposition snakker om at ville genindføre de såkaldte fattigdomsydelser i form af fx starthjælp, introduktionsydelser, kontanthjælpsloft og 300/450-timers regler, hvis de kommer tilbage til regeringsmagten.

Ordninger som den nuværende socialdemokratisk ledede regering afskaffede, da den kom til magten i 2011.

Så ud over, at bogen kan give en historisk visdom, vil den i høj grad også kunne bruges til at antyde, hvad der kan ske, hvis oppositionen får magt, som den har agt.

Tydeligt lovkrav
Der kan sikkert heller ikke herske tvivl om at de problemstillinger, som Bent Jensen her på en meget oversigtlig og forståelig måde præsenterer, må indgå i det såkaldte Carsten Koch-udvalg, der arbejder med anden del af et forslagskatalog til at styrke indsatsen ift. ledige, der har problemer ud over ledighed. Dette arbejde forventes at blive afsluttet i starten af 2015.

Den foreliggende bog er et godt forberedelsesmateriale.

Udgangspunktet er, at alle der ønsker at modtage kontanthjælp, er forpligtet til at udnytte og udvikle deres arbejdsevner, og skal tage imod tilbud om at arbejde eller tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.

Herom er lovkravet ganske klart og tydeligt. Der, hvor problemerne opstår, er når personen eller familien har mange andre problemer end arbejdsløshed, fx fysisk eller psykisk sygdom, misbrugsproblemer eller andre sociale komplikationer.

Hvor andre ikke vil bo
Uanset hvordan man end vender og drejer kontanthjælpsstatistikkerne, kan man konstatere, at blandt langtidsmodtagerne af kontanthjælp, er indvandrerægtepar, enlige kvindelige forsørgere af dansk oprindelse, og enlige mænd af dansk oprindelse stærkt overrepræsenteret. Man kan også konstatere, at denne gruppe i høj grad består af unge, dårligt uddannede og folk med dårligt helbred. Blandt gifte, hvor begge er på kontanthjælp ser man også, at to ud af tre par er ikke-vestlige indvandrere eller efterkommere.

Et andet karakteristika er, at kontanthjælpsmodtagere er koncentreret i de store byer og i det, som kaldes udkantsområderne. Førstnævnte i den almene boligsektor, sidstnævnte i faldefærdige udlejningshuse, som andre ikke vil bo i.

Kontanthjælpsgruppen er steget betragtelig under den økonomiske krise.
I 2007 var der ca. 200.000 modtagere, svarende til omkring 130.000 helårspersoner. I 2012 bestod gruppen af omkring 250.000 modtagere, svarende til ca. 165.000 helårspersoner.

Der har i det meste af perioden eksisteret såkaldte match-grupper, som kommunerne rubricerede kontanthjælpsmodtagerne i. Uanset hvilken opdeling man anvender, kan mindre end en fjerdedel af kontanthjælpsmodtagerne betegnes som jobklare.

Fattigdoms-viden samlet
I 2014 blev matchgruppeinddelingen ændret. Men det gjorde virkeligheden imidlertid ikke. Derfor forholder det sig sådan, at det helt overvejende antal af kontanthjælpsmodtagere er rigtig, rigtig langt væk fra at kunne påtage sig et arbejde her og nu.

I takt med den øgede satsning på aktivering og overgang til selvforsørgelse er der fra politisk hold kommet større fokus på de svageste kontanthjælpsgrupper - de såkaldte ikke-arbejdsmarkedsparate.

Bent Jensens forskningsoversigt henviser til, at det er en gruppe, der er kendetegnet af en meget lav lønindkomst, om overhovedet nogen, meget lille erhvervserfaring, og igen om overhovedet nogen, og en meget svag sundhedstilstand.

Bent Jensen har også samlet den eksisterende viden om fattigdom, og forklarer de forskellige metoder til opgørelse af dette begreb på en ganske forståelig måde.

Mange rigtige metoder
Antallet af relativ fattige kan opgøres efter indkomstmetoden, budgetmetoden eller afsavnsmetoden.

De forskellige metoder gennemgås med et kritisk syn på deres svagheder. For intet begreb er bedre end dets definitioner, og her er der et betragteligt spillerum. Det gør også, at fattigdom - både absolut eller relativt - kan opgøres på flere forskellige ‘rigtige' måder. Det handler meget om, hvad det er, som man vil bruge fattigdomsbegrebet til.

Den nuværende socialdemokratisk ledede regering præsenterede i 2013 en officiel metode til opgørelse af den relative fattigdom. Regeringens ekspertudvalg fandt frem til, at man kunne betegne en person som relativ fattig, hvis vedkommende tre år i træk kun har haft en disponibel indkomst på under 50 pct. af medianindkomsten, og en mindre likvid formue på under 100.000 kr. Definitionen gælder ikke for studerende, og indkomstgrænsen bliver også reguleret alt efter hvor mange personer, der er i husholdningen (den såkaldte ækvivalentmetode).

Der findes derfor en række alternative opgørelsesmetoder, der bl.a. bliver brugt af EU og OECD.

Udsatte har gæld
Men næsten uanset hvordan man betragter fattigdomsbegrebet, eller bruger den ene eller anden metode, er det kendetegnende ved stort set alle undersøgelser, at kontanthjælpsmodtagere på de mindste ydelser ryger ind under fattigdomsbegrebet. Derfor så man også, at antallet af fattige - især familier med børn - blev reduceret fra 2011 til 2012, da den nytiltrådte socialdemokratisk ledede regering i 2011 afskaffede de særligt lave kontanthjælpsydelser.

Uafhængigt af opgørelsesmetode kan man konstatere, at fattigdom er særligt udbredt blandt ikke-vestlige indvandrere. Fattige indvandrere har helt generelt haft svært ved at komme ud af fattigdommen, og problemet har faktisk været stigende op gennem nullerne.

De fattige - uanset hvordan de er defineret - er typisk kendetegnet af, at mange af dem har en dårlig tilknytning til arbejdsmarkedet, at de er dårligt uddannede, og for de unges vedkommende, at deres forældre typisk også har været på kontanthjælp eller førtidspension. Ligeledes kan man se, at de socialt udsatte ofte har gæld til det offentlige, familien eller venner.

Mange af stramningerne, dvs. nedsættelserne på ydelsessatserne på kontanthjælpsområdet, er politisk begrundet i, at det skal fremme jobsøgningen, og dermed muligheden for selvforsørgelse.

Løntilskud har en vis effekt
Forskning viser imidlertid, at effekten af lavere kontanthjælpsydelser, bortset fra starthjælp, langt fra er entydige. Dette vidner om, at kontanthjælpsmodtagernes problemer ikke kun er knyttet til arbejdsløshed. Problemkredsen omfatter psykiske lidelser, hjemløshed, sociale problemer, somatisk sygdom og misbrug.

Derfor er det ikke overraskende at konstatere, at virkningerne af de nedsatte ydelser er yderst minimale, der hvor man overhovedet har kunnet konstatere en effekt.

På aktiveringssiden har en undersøgelse vist, at løntilskud i private virksomheder har en vis effekt, mens det er mere usikkert, hvordan anden form for aktivering virker. Det være sig uddannelse eller midlertidig beskæftigelse i det offentlige. På positivsiden hører, at deltagelse i sprogkurser i dansk for indvandrere efterfølgende øger jobmulighederne.

Den positive effekt af løntilskud i private virksomheder bliver i en anden rapport metodemæssigt kritiseret, da det ser ud til, at den konstaterede positive beskæftigelseseffekt alene opnås ved, at sagsbehandlerne sætter de bedst egnede forrest i køen, når det handler om aktivering i private virksomheder. Hermed bliver den påståede positive effekt i forhold til andre aktiveringsformer af mere tvivlsom karakter.

Flygtninge hurtigere i job
En markant undtagelse er, at starthjælpen ser ud til at have en dokumenteret beskæftigelsesfremmende effekt: Flygtninge, som alene var berettiget til starthjælp, kom mærkbart hurtigere i job. Godt for dem, men yderligere fattigdomsskabende for de mange, der trods alt alligevel ikke fandt noget job.

Helt generelt viser den forskning, som Bent Jensen har fundet frem, at de offentlige sagsbehandlere har haft svært ved at udvikle egnede beskæftigelsestilbud til ledige med mange og sammensatte problemer. Hvis projektet overhovedet skal kunne lykkedes, vil det kræve, at beskæftigelsesindsatsen i højere grad end i dag tager afsæt i kontanthjælpsmodtagerens synsvinkel, og bliver inddraget som en slags medproducent i forløbet. En rapport nævner ligefrem, at sagsbehandlernes ageren og attitude spiller en rolle for succes eller det modsatte.

Alt peger dog på, uanset indsatsen, at de allerdårligste kontanthjælpsmodtagere (tidligere matchgruppe 5) realistisk set aldrig har udsigt til at komme i beskæftigelse.

Realistisk set må man nok erkende, at de svageste kontanthjælpsmodtagere kun i begrænset omfang kan vende tilbage til arbejdsmarkedet. Det skyldes to samtidige ting. På den ene side har personerne sjældent de fornødne kompetencer, og for det andet forsvinder de job, som de realistisk kan bestride - enten ved at de lukker, eller at de flytter til udlandet.

Indsats uden effekt
En af forskningsrapporterne ender faktisk op med et forslag om ikke at sætte aktiveringsprogrammer i værk over for hele populationen af tunge kontanthjælpsmodtagere, da erfaringen siger, at det ikke har nogen effekt.

I modsætning til kontanthjælpens lidt usikre beskæftigelseseffekter, er kontanthjælpen påvirkning af levevilkårene både mere direkte og tydelige. De undersøgelser, der er foretaget, er ret entydige. Man kan se en højere søgeaktivitet blandt dem, der bliver ramt af kontanthjælpsreduktionerne, men det er også meget tydeligt, at en nedsættelse af kontanthjælpsydelserne direkte øger fattigdommen for dem, der ikke er så heldige at finde arbejde, og det er stadigvæk hovedparten.

Især indvandrere og efterkommere er i stor stil ramt af disse ydelsesreduktioner - uden realistisk udsigt til at finde et job.

En analyse af, hvilke undergrupper der trods alt klarer sig bedst i forhold til beskæftigelse, viser bl.a. markante kønsforskelle, idet der er en betydelig større andel af mænd end kvinder, som opnår ordinær beskæftigelse eller uddannelse.

Knaphed giver stress
Nogle undersøgelser peger på, at nedsatte kontanthjælpsydelser ud over at skabe økonomisk fattigdom, også øger distancen til selvforsørgelse, da det i negativ forstand påvirker modtagernes handlinger og aktivitet fx kriminalitet og sygdom. Det er en relativ kendt sag, at mange kontanthjælpsmodtagere har helbredsproblemer, og at de ikke bliver forbedret af mindre økonomisk råderum. De lave satser skaber mere modløshed og opgivenhed end øget lyst til at søge arbejde. Den økonomiske knaphed kan skabe både finansiel og livsbetingede stress.

Lave ydelser over en længere periode har konsekvenser, som skaber fattigdom - herunder social eksklusion og forringelse af børnenes livschancer.

Bent Jensens lille forskningsoversigt slutter af med at omtale to rapporter, der ud fra forskellige perspektiver analyserer arbejdet i kommunernes forvaltning med mennesker på kontanthjælp. Hovedkonklusionen i begge rapporter er, at kommunerne endnu har meget at lære, inden at de er i stand til at behandle, og skabe reelle jobmuligheder for den meget brogede personkreds, som kontanthjælpsmodtagerne i virkeligheden er.

Denne lille bog er virkelig værd at ofre en eftermiddag på. Den er lille og hurtigt læst. For enhver der beskæftiger sig med sociale- og beskæftigelsesmæssige forhold i den kommunale verden, bør ud fra en faglig interesse stifte bekendtskab med den.

Preben Etwil, Socialpolitisk Forening