Social eksport er stadig et problem for større kommuner

Med sammenlægningen af handle- og betalingspligten på det sociale område er der i stigende grad kommet kommunalt fokus på borgere, der har bopæl i én kommune, men handle- og betalingskommune i en anden. Senest med tre sager for Byretten i Viborg har spørgsmålet, der bl.a. på grund af den store økonomiske betydning for kommuner tiltrækker sig stor opmærksomhed, været til pådømmelse. Samtidig er det beslægtede problem, social eksport, blevet tydeligere for både kommuner og medier, og i december 2013 kunne DR's nyheder berette om autistfamilier, der flytter fra Nordjylland i frustration over, hvad familierne oplever som manglende viden og service. Historien peger på de problemer, navnlig større kommuner oplever, når der opstår forskelle i det sociale serviceniveau.

Ved lov nr. 550 af 26. maj 2010 om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om social service ændredes reglerne om handle- og betalingskommune på det sociale område. Reglerne, der trådte i kraft den 1. august 2010, har til formål at skabe større sammenhæng mellem visitationskompetence og finansieringsansvar på det specialiserede socialområde, hvor disse måtte være delt mellem handle- og betalingskommunen. Udgangspunktet er efter loven, at den kommune, der betaler, samtidig har visitationskompetencen.

Med lovændringen påhviler det efter retssikkerhedslovens § 9, stk. 7, den oprindelige opholdskommune at være handlekommune i forhold til hjælp efter serviceloven, når denne kommune eller en anden offentlig myndighed har medvirket til, at en person får ophold i et socialt botilbud eller lignende i en anden kommune end den oprindelige opholdskommune. Den oprindelige opholdskommune, der efter de tidligere regler refunderede opholdskommunens udgifter i disse tilfælde, er med lovændringen pålagt handlepligten med hensyn til hjælp efter serviceloven. Med lovændring sikres det derved, at samme kommune bliver handle- og betalingskommune med hensyn til ydelser efter serviceloven.

De nye regler finder anvendelse både for fremtidige anbringelser, og for anbringelser, der var foretaget før 2010. Den kommune, der hidtil har været refusionspligtig for ydelser efter serviceloven, bliver således også handlekommune. Herefter er det denne kommune, der træffer afgørelse om og finansierer alle ydelser efter serviceloven af bl.a. personlig hjælp, omsorg og pleje, økonomiske tilskud, misbrugsbehandling, aktivitets- og samværstilbud, botilbud og hjælpemidler. Den oprindelige opholdskommune har herefter, efter retssikkerhedslovens § 10, ansvaret for, at den er i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger om borgerens forhold, til at kunne træffe afgørelser efter serviceloven i forhold til borgeren og tage beslutninger om den konkrete indsats.

Eget initiativ eller ej
Fra den 1. januar 2011 hjemsendtes derfor alle sager, hvor en borger forud for 2010 var anbragt i en anden kommune, medmindre den oprindelige opholdskommune inden den 1. oktober 2010 havde truffet afgørelse om, ikke at overtage handlepligten. Denne hjemtagelse af handlepligten har imidlertid medført en række konflikter mellem kommuner i sager, hvor anbringelse var foretaget før den nye ordning trådte i kraft. Med de ændrede regler fik kommunerne større indsigt i sager, hvor de mange år tidligere havde afgivet betalingstilsagn, og en lang række kommuner benyttede denne anledning til at tilbagekalde tidligere meddelte refusionstilsagn.

En del af baggrunden for det store antal sager, hvor den tidligere opholdskommune tilbagekaldte tidligere meddelte, var formentlig, at Socialministeriet ved besvarelse af spørgsmål nr. 179 og 180 af 26. januar 2011 havde tilkendegivet, at hvis en borger, der af A kommune var anbragt i B kommune, på eget initiativ flyttede til en ny adresse i B kommune, ville den interne flytning bringe refusionspligten til ophør. Det må imidlertid antages, at retsstillingen med Ankestyrelsens principafgørelse 118-12, der siden er opretholdt i byretspraksis, nu er afklaret.

De to sager vedrørte begge borgere, der i 70'erne var placeret på ungdomsinstitution i Aarhus Kommune, der siden havde tilbudt borgerne ophold i egen bolig med støtte i form af BPA-ordninger, hvor Aarhus Kommune på dette tidspunkt var foregangskommune. Med hjemtagelsen af handlepligten i 2011 opstod imidlertid uenighed om den refusion, der ellers gennem 30 år var betalt til Aarhus Kommune. De tidligere bopælskommuner mente således ikke, at Aarhus Kommunes tilbud om udflytning og BPA-ordning kunne begrunde forsat refusion, og Aarhus Kommunes sociale tilbud måtte derfor står for kommunens egen regning.

Uvist om sager ankes
Byretten nåede i begge sager frem til, at den tidligere opholdskommune havde medvirket ved placeringen i Aarhus Kommune, og at Aarhus Kommune siden i et uafbrudt forløb havde ydet service til borgerne - først ved ophold på en ungdomsinstitution, og siden ved udviklingen af BPA-ordningen. For retten var det afgørende således, at kommunerne generelt er forpligtet til at yde service til borgerne, og dommerne mente derfor, at reglerne kunne rumme udviklingen af nye ordninger, hvor borgerne fik større medbestemmelse.

Det er endnu uvist, om sagerne bliver anket til landsretten, men på baggrund af afgørelserne kan reglerne om mellemkommunal refusion opsummeres med følgende:

Reglerne om handle- og betalingskommune og om mellemkommunal refusion fremgår af retssikkerhedslovens §§ 9 - 9c. Efter lovens § 9, stk. 1, påhviler det som udgangspunkt opholdskommunen at yde hjælp. Som udgangspunkt er det derfor den kommune, hvor borgeren har bopæl eller sædvanligvis opholder sig, jf. retssikkerhedsloven § 9, stk. 2, der er handle- og betalingspligtig i forhold til ydelser efter serviceloven. Hvis en borger derfor flytter fra én kommune, til en anden, bliver den nye kommune handle- og betalingspligtig.

Beskyttelse mod social eksport
Dette udgangspunkt modificeres dog, hvis den oprindelige opholdskommune eller en anden offentlig myndighed medvirker til, at en borger tager ophold i en række nærmere opregnede sociale botilbud i en anden kommune, jf. retssikkerhedslovens § 9, stk. 7. Den oprindelige handlekommunes handle- og betalingspligt består i sådanne tilfælde, så længe borgeren har ophold i det pågældende botilbud eller et tilsvarende botilbud, jf. stk. 8.

I det omfang en borgers nuværende opholdskommune afholder udgifter til ydelser efter serviceloven, har kommunen efter regler, der svarer til retssikkerhedslovens § 9, krav på refusion fra den tidligere opholdskommune. En opholdskommune har herefter ret til refusion fra en tidligere opholdskommune, såfremt den tidligere opholdskommune eller en anden offentlig myndighed har medvirket til, at en borger har taget ophold i en række nærmere opregnede sociale tilbud i en ny kommune, jf. retssikkerhedslovens § 9c, stk. 2. Retten til refusion efter retssikkerhedslovens § 9c. stk. 2, består, så længe borgeren har bopæl i det pågældende botilbud eller et tilsvarende botilbud, jf. stk. 9. En pligt til at refundere udgifter for den tidligere opholdskommune kan herudover følge af en aftale indgået mellem kommunerne, jf. retssikkerhedslovens § 9c, stk. 10.

Formålet med retssikkerhedslovens § 9c er at beskytte kommuner mod såkaldt eksport af sociale klienter. Ved vurderingen af, om den tidligere opholdskommune eller en anden myndighed har medvirket ved flytningen, skal der derfor lægges vægt på, i hvilket omfang, den tidligere kommunes medvirken var en nødvendig betingelse for flytningen. Refusionspligt efter retssikkerhedsloven forudsætter derfor, at den tidligere kommune eller anden offentlig myndighed i et vist omfang aktivt har påvirket borgerens erhvervelse af eller har medvirket ved anskaffelsen af en ny bolig i en anden kommune. Ankestyrelse fandt på denne baggrund i principafgørelse 156-12 ikke, at hjælp i form af støtte til boligindretningen kunne medføre en refusionspligt for den tidligere opholdskommune.

BPA-ordningerne
Et særligt væsentligt område er de såkaldte BPA-ordninger (Borgerstyret Personlig Assistance). Ordningen er kendetegnet ved, at borgeren, der er berettiget til hjælp, modtager et beløb, der dækker over et bevilget antal timer. Borgeren skal herefter selv varetage opgaven som arbejdsgiver, herunder styre, hvordan hjælpetimerne skal planlægges, og hvem der skal udføre hjælpen. I praksis er det dog som hovedregel kommunen der, ved bevilling af hjælp til planlægningen, administrerer ordningen.
BPA-ordningen bevilliges normalt til personer, der, uden støtte i form af BPA-ordninger, ville være tvunget til at tage ophold i et socialt botilbud. BPA-ordningen kan i denne henseende betegnes som en 'matrikelløs institution' knyttet til borgeren.

Ved vurderingen af, om BPA-ordninger kan anses som refusionsberettiget, har Ankestyrelsen derfor anlagt en linje, hvorefter det afgørende er, om ordningen er af et ikke ubetydeligt omfang, og derfor reelt træder i stedet for refusionsbærende botilbud. BPA-ordninger må i denne henseende vurde-res konkret, men ud fra Ankestyrelsens praksis synes udgangspunktet at være, at BPA-ordninger over 15 timer ugentligt omfattes af retssikkerhedslovens regler om refusionspligt.

I det omfang et tilbud omfattes af opregningen i retssikkerhedslovens § 9c, stk. 2, og hvor den første flytning er sket under medvirken af den hidtidige opholdskommune eller en an-den offentlig myndighed, fortsætter refusionspligten efter § 9c, stk. 9, så længe borgeren har bopæl i det pågældende botilbud eller et tilsvarende botilbud.

Ubrudt forløb eller ej
Hverken retssikkerhedslovens § 9c, stk. 9, eller forarbejderne til bestemmelsen, tager stilling til spørgsmålet om medvirken ved intern flytning. Socialministeriet antog ved svar nr. 179 af 26. januar 2011, at kravet om medvirken, som formuleret i § 9c, stk. 2, tillige skulle anvendes på sådanne tilfælde. Den af ministeriet udlagte forståelse kan imidlertid ikke efter Ankestyrelsens principafgørelse 118-12 betragtes som gældende ret. Efter lovens ordlyd og forarbejder kan et krav om medvirken alene udstrækkes til ekstern flytning, altså flytninger, hvor en borger flytter kommunegrænse. Ved interne flytninger på eget initiativ er refusi-onspligtens opretholdelse derfor alene betinget af, at borgeren også efter flytningen er omfattet af et tilbud, som opregnet i retssikkerhedslovens § 9c, stk. 2.

Ved hjemtagelse og vurdering af gamle sager, hvor kommunen langt tidligere har givet refusionstilsagn, må den oprindelige opholdskommune derfor vurderes dels om fraflytningen fra den tidligere opholdskommune skete under medvirken af kommunen eller anden offentlig myndighed, og dels om der i hele perioden siden flytningen har eksisteret et ubrudt forløb, hvorved borgeren i hele perioden har været omfattet af de i retssikkerhedslovens § 9c, stk. 2, opregnede tilbud. Den tidligere opholdskommune kan ved vurderingen heraf nøjes med at vurdere forløbet i henhold til retssikkerhedslovens § 9c, stk. 2.

Det fremgår således af de enkelte ændringslove, at bestemmelsen, der har rod i den tidlige forsorgslovgivning, alene sprogligt er tilpasset til samfundets udvikling og fremkomsten af nye sociale tilbud. Hverken de tidligere gældende bestemmelser eller den nugældende formulering kan betragtes som indeholdende en udtømmende opregning. Et tilbud, der omfattes af lovens § 9c, stk. 2, herunder opsamlingsbestemmelsen i nr. 5, må derfor og på bag-grund af forarbejderne til bestemmelsen anses for også at være omfattet af enhver af de tidligere formuleringer af reglerne om mellemkommunal refusion.

Problemer med beviser
Et særligt problem, der ikke ses at være omtalt i ændringsloven eller dennes forarbejder er, at mange af de i artiklen omtalte sager vedrører borgere, der igennem en længere årrække har været anbragt uden for den tidligere opholdskommune. Hvor en tidligere opholdskommune tilbagekalder sit refusionstilsagn efter igennem en længere årrække at have betalt i henhold til tilsagnet, vil der ofte opstå bevismæssige problemer, idet det simpelthen ikke er muligt at klarlægge de præcise omstændigheder i forbindelse med flytningen, ligesom det kan være vanskeligt udtømmende at dokumentere det samlede forløb siden flytningen.

Problemer af den nævnte karakter må som udgangspunkt komme den tidligere opholds-kommune, der nu påstår refusionstilsagnet tilbagekaldt, til skade og kan derfor indeholde en selvstændig hindring for tilbagekaldelse af gamle refusionstilsagn. Også af denne grund må det derfor forventes, at den nuværende opholdskommune ofte vil få medhold i, at en tidligere opholdskommune, der i en længere årrække har ment sig forpligtet til at betale, og i overensstemmelse hermed faktisk har betalt i henhold til et refusionstilsagn, fortsat er forpligtet til at betale.

Vanskelig byrde
Sammenfattende må det derfor konkluderes, at reglerne om sammenlægning af handle- og betalingsadresserne har givet anledning til, at landets kommuner har revurderet mange af deres refusionstilsagn. Betingelserne for refusion kan imidlertid ikke anses for hverken at være udvidet eller indskrænket ved denne lovændring. Den tidligere opholdskommune, der ønsker at trække et refusionstilsagn tilbage, står derfor med den vanskelige byrde at bevise, at flytningen fra den oprindelige til den nuværende opholdskommune skete uden kommunal medvirken, eller at der i perioden siden flytning ikke har været et sammenhængende, socialt forløb.

Om konklusionerne kan overføres til de tilfælde, som DR's nyheder med artiklen om nordjyske autistfamilier beskriver, er derimod endnu usikkert. Spørgsmålet er vel her, om borgere, der flytter på grund af manglende eller for lavt serviceniveau i deres hjemkommune, ikke bør sidestilles med borgere, der af deres hjemkommune placeres i et tilbud i en anden kommune.

Udgifterne til sociale ydelser vejer tungt på de kommunale budgetter, og det opleves i stigende grad, at større kommuner, i kraft af et større budget og et større indbyggertal og derfor større erfaring med de forskellige sociale servicebehov, opbygger et højere serviceniveau på det sociale område. For at undgå direkte eller indirekte social eksport tvinges kommunerne derfor til at øge deres fokus på, hvordan udgifter til sociale ydelser fordeles.


Jens Andersen-Møller, partner og advokat fra Holst Advokater, der repræsenterede Aarhus Kommune i begge de to omtalte sager